《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)“多證合一”改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布以來(lái)，各地發(fā)揮主觀能動(dòng)性，推出實(shí)實(shí)在在的舉措，變“群眾跑腿”為“信息跑路”，變“群眾來(lái)回跑”為“部門協(xié)同辦”，讓群眾感受到政府改革的決心和行動(dòng)。
但是，梳理各地“多證合一”的內(nèi)在構(gòu)成，從改革走向和現(xiàn)實(shí)訴求諸方面作一番深入的探究和理性思考，其中顯現(xiàn)的隱憂值得關(guān)注。
8月29日，國(guó)家工商總局下發(fā)《關(guān)于做好“多證合一”改革工作的指導(dǎo)意見》，明確指出，各地在推進(jìn)“多證合一”改革過(guò)程中出現(xiàn)了證照整合標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、盲目追求證照整合數(shù)量、部門信息共享不順暢、營(yíng)業(yè)執(zhí)照互通互認(rèn)有障礙等問(wèn)題。
那么，科學(xué)理性地推進(jìn)“多證合一”改革，需要著重解決哪些問(wèn)題？目前存在哪些問(wèn)題？本期刊發(fā)相關(guān)文章，供讀者借鑒和思考。
改革面臨“實(shí)體之憂”和“程序之憂”
“實(shí)體之憂”?！昂弦弧钡臄?shù)量越多，證明保留的行政審批事項(xiàng)和兼有行政審批性質(zhì)的備案事項(xiàng)（以下簡(jiǎn)稱“審批和備案事項(xiàng)”）越多。現(xiàn)實(shí)的悖論是，當(dāng)我們按照讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的邏輯去指導(dǎo)、統(tǒng)率行政審批制度改革時(shí)，市場(chǎng)的作用、市場(chǎng)主體的自主性就會(huì)顯現(xiàn)，審批和備案事項(xiàng)，該取消的取消，該簡(jiǎn)化的簡(jiǎn)化，該回歸的回歸市場(chǎng)，該還權(quán)的還權(quán)企業(yè)。如此，“合一”的數(shù)量就不可能多，至少應(yīng)呈現(xiàn)短暫上漲后滑落的曲線型。
當(dāng)我們追求“合一”的數(shù)量，也就意味著審批和備案事項(xiàng)的“基數(shù)”必須保持相當(dāng)?shù)拇媪?，以支撐“合一”的?shù)量追求，其后果不外乎：可取消可不取消的不取消，可簡(jiǎn)化可不簡(jiǎn)化的不簡(jiǎn)化，可回歸市場(chǎng)的與可還權(quán)于企業(yè)的仍保留在行政機(jī)關(guān)手中。由此，所謂的“實(shí)體之憂”直接表現(xiàn)為審批和備案事項(xiàng)的不適宜保留而導(dǎo)致“合一”的數(shù)量攀升。
“程序之憂”。以“合一”之名，行保留之實(shí)。行政審批制度改革是政府的自我革命，其動(dòng)力和推力均來(lái)自于政府自身。面對(duì)改革倒逼下的壓力、社會(huì)公眾的呼喚、市場(chǎng)主體的訴求、部門之間互相比較的牽引等，政府各部門必須作出取消、下放、簡(jiǎn)化或讓渡的選擇。然而，這并不意味著改革阻力的完全消解。有的或明或暗地通過(guò)換“馬甲”、換“名目”等方式保留審批和備案事項(xiàng)，有的趁重特大安全事故及其他突發(fā)性事件發(fā)生之機(jī)，新設(shè)、恢復(fù)、重啟審批及備案事項(xiàng)?！岸嘧C合一”則為審批和備案事項(xiàng)的“暗渡陳倉(cāng)”開啟了一些“方便之門”，一旦把關(guān)不嚴(yán)、審查不實(shí)，極有可能造成一些該取消、該簡(jiǎn)化、該賦權(quán)、該還權(quán)、該讓渡的審批和備案事項(xiàng)“擠”進(jìn)“門”，雖“名不正、言不順”，卻也能堂而皇之地得以保留。如此，不僅給行政審批制度改革成效、給“多證合一”的實(shí)際成效“打了折”，更給政府的公信力帶來(lái)影響。
因此，所謂的“程序之憂”即指鉆“多證合一”在審查、把關(guān)上可能存在的疏漏或“空子”，將不該或不適宜保留的審批和備案事項(xiàng)予以保留，最終讓“合一”的數(shù)量步入“上行”通道而體現(xiàn)出“實(shí)體之憂”。
堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用
實(shí)施行政審批制度改革，毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)當(dāng)受到市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的指導(dǎo)和牽引。市場(chǎng)作用的發(fā)揮，能有效減少“權(quán)力尋租”的空間，大幅度減少不需要、不必要的審批和備案事項(xiàng)，更好地體現(xiàn)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中“放得開”的要旨；政府作用的發(fā)揮，不是管得更多，不是無(wú)所不能，無(wú)所不包，而是對(duì)涉及國(guó)家安全和人民生命財(cái)產(chǎn)安全的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保障，實(shí)施監(jiān)管。鑒于市場(chǎng)作用與政府作用的兼顧，要消解“多證合一”背后的實(shí)體與程序之憂，應(yīng)突出市場(chǎng)導(dǎo)向，落實(shí)“放管服”中的“放”，通過(guò)“不批”和“少批”控制審批和備案事項(xiàng)的數(shù)量；通過(guò)“快批”提升效率，彰顯“放管服”中的“服”，確保行政審批制度改革行進(jìn)在既定軌道上。
不批。即政府不直接參與行政審批，而是借力于其他形式、匯聚多方能量推進(jìn)行政審批制度改革，最終實(shí)現(xiàn)——加快促進(jìn)公民、法人和其他組織能夠自主決定的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行政組織或中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督與其他行政管理方式能夠解決的，政府就不設(shè)行政審批事項(xiàng)。
少批。即政府只負(fù)責(zé)屬于自身職能、權(quán)限之內(nèi)的審批，主要為在多輪改革中從來(lái)沒(méi)有讓渡、轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)（或市場(chǎng)主體）的，一直由政府掌握和行使的審批以及衍生出來(lái)的監(jiān)管職能。比如，涉及國(guó)家安全的外交、國(guó)防等直屬中央政府的事權(quán)，無(wú)論審批與監(jiān)管，絕不能放手。又如，涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的金融、貨幣領(lǐng)域的部門審批職能，必須嚴(yán)格程序，履行好相應(yīng)的審批職能；而一些屬于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)事宜的，全部交給市場(chǎng)，政府什么都批、什么都管，最終是既管不了，也管不好。
快批。即政府必須掌握、必須實(shí)施的涉及國(guó)家安全、人民群眾財(cái)產(chǎn)安全的行政審批事項(xiàng)，通過(guò)流程再造，減少環(huán)節(jié)，提高效率，不拖不推，確保該批的快批，體現(xiàn)政府運(yùn)行的高效。（江蘇省無(wú)錫市工商局 盛小偉）
“多證合一”改革必須重視的幾個(gè)實(shí)踐問(wèn)題
關(guān)于整合范圍
《關(guān)于做好“多證合一”改革工作的指導(dǎo)意見》雖然明確了“只整合信息采集、記載公示、管理備查類的一般經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目涉及證照事項(xiàng)，以及企業(yè)登記信息能夠滿足政府部門管理需要的涉企證照事項(xiàng)”，也明確了“對(duì)于關(guān)系國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)安全和公民生命財(cái)產(chǎn)安全的行政許可類事項(xiàng)不予整合”，但在實(shí)踐中仍需要防止以下傾向：
一是為了凸顯“合”得“多”，把同一事項(xiàng)分拆成很多小項(xiàng)，搞數(shù)字游戲；二是借“合一”之機(jī)恢復(fù)已取消的事項(xiàng)；三是找出實(shí)踐中很少被引用或者登記的事項(xiàng)“合一”，只為“湊”數(shù)；四是把一些臨時(shí)管理舉措、局部管理措施設(shè)置的事項(xiàng)拉進(jìn)整合范圍……凡此種種，不一而足，都是圍繞“多”字做文章，忽略了“減”與“簡(jiǎn)”的本意。
關(guān)于照面信息
“多證合一”的載體是營(yíng)業(yè)執(zhí)照，而營(yíng)業(yè)執(zhí)照是登記機(jī)關(guān)頒發(fā)給申請(qǐng)人用于證明主體成立并可以從事相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的法定憑證，其照面記載的事項(xiàng)及內(nèi)容是明確的。在世界范圍內(nèi)，營(yíng)業(yè)執(zhí)照有很強(qiáng)的公示效力和公信力，具有權(quán)威性和統(tǒng)一性，非經(jīng)法定事由和法定程序不得改變。
在推進(jìn)“多證合一”過(guò)程中，需要糾正或者防止出現(xiàn)以下三種情形：一是防止出現(xiàn)除了統(tǒng)一社會(huì)信用代碼之外的其他登記或備案號(hào)碼?！岸嘧C合一”成功的關(guān)鍵在于打通各部門的“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)行政管理數(shù)據(jù)共享。如果出現(xiàn)多個(gè)號(hào)碼，就是強(qiáng)化了各種備案、備查的必要性，無(wú)疑是改革的倒退。二是防止出現(xiàn)多個(gè)二維碼。二維碼本質(zhì)上是一個(gè)網(wǎng)址，通過(guò)掃描可以查詢相關(guān)信息。如果營(yíng)業(yè)執(zhí)照上有多個(gè)二維碼，不僅僅破壞營(yíng)業(yè)執(zhí)照的嚴(yán)肅性，更嚴(yán)重的是把行政登記和備案?jìng)洳槭马?xiàng)捆綁在一起，加重了營(yíng)業(yè)執(zhí)照的承載功能。三是防止加載其他部門要求的數(shù)據(jù)項(xiàng)。這一做法混淆了登記事項(xiàng)和信息采集事項(xiàng)，實(shí)際上完全可以通過(guò)統(tǒng)一受理、數(shù)據(jù)推送的方式達(dá)到相應(yīng)目的。
關(guān)于“便利化”的考量
推進(jìn)“多證合一”改革是政府自我革命，是行政審批制度改革中推出的“便利化”舉措之一，其邏輯起點(diǎn)毋庸置疑，最終也要經(jīng)受市場(chǎng)的檢驗(yàn)。換而言之，“便利化”對(duì)于市場(chǎng)主體而言，是選項(xiàng)之一，而不是唯一選項(xiàng)，即申請(qǐng)人有選擇“不便利”的自由。因此，在“多證合一”大背景下，參與“多證合一”的部門不能以“合”為由，拒絕申請(qǐng)人單獨(dú)要求的記載公示、管理備查類要求，直至相關(guān)記載公示或者管理備案事項(xiàng)取消為止。
關(guān)于市場(chǎng)主體變更、注銷登記問(wèn)題
市場(chǎng)主體申請(qǐng)變更、注銷，是市場(chǎng)主體根據(jù)市場(chǎng)情況和自身實(shí)際作出的選擇，不能因“多證合一”而予以限制，尤其不能借記載公示、管理備查情況發(fā)生變化而設(shè)置變更、注銷前置。數(shù)據(jù)交換中發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)主體有違法違規(guī)行為的，應(yīng)當(dāng)按照法定程序查處，不能有隨意擱置申請(qǐng)、凍結(jié)相關(guān)賬戶或者采取其他限制申請(qǐng)人權(quán)利的舉動(dòng)。
關(guān)于分階段實(shí)施問(wèn)題
在整合范圍和參與部門上，應(yīng)當(dāng)是成熟一個(gè)，納入一個(gè)，不能“趕鴨子上架”。在推廣統(tǒng)一社會(huì)信用代碼方面，應(yīng)當(dāng)加快完善頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步推動(dòng)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼在各行政機(jī)關(guān)的廣泛適用。
一是確定時(shí)限，規(guī)定政府各部門在新開發(fā)的應(yīng)用管理軟件中，必須以統(tǒng)一社會(huì)信用代碼為唯一識(shí)別標(biāo)志；二是確定一個(gè)期限，在截至日期前各部門必須完成對(duì)現(xiàn)有系統(tǒng)的改造，初步達(dá)到政府應(yīng)用統(tǒng)一社會(huì)信用代碼即可調(diào)取所有涉企信息的目的，為“全國(guó)一張網(wǎng)”奠定基礎(chǔ)。
關(guān)于“多證合一”的走向
“多證合一”是商事制度改革的重要舉措之一。首先推出的“三證合一”具有革命性意義，其針對(duì)所有申請(qǐng)主體普遍適用；之后的“五證合一”，邊際效用相應(yīng)減弱，“多證合一”則重新界定了“證”的概念。歸根到底，改革最終要實(shí)現(xiàn)“減證”與“簡(jiǎn)政”，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。要以壯士斷腕的勇氣與魄力大力減少各類許可證；在行政管理上，要充分實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享；要進(jìn)行登記業(yè)務(wù)流程梳理和再造，建立一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的面向各級(jí)行政機(jī)構(gòu)的信息共享平臺(tái)，統(tǒng)一內(nèi)部信息調(diào)用、共享注冊(cè)登記信息，實(shí)現(xiàn)各部門信息的有效歸集、互聯(lián)互通、綜合運(yùn)用；要改變以許可審批替代監(jiān)管的慣性思維，變前端控制、靜態(tài)監(jiān)管為后端控制、動(dòng)態(tài)監(jiān)管，促進(jìn)部門間協(xié)調(diào)互動(dòng)，提高行政管理效能。
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